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但是，这样做会不会形成特殊的国家公权力因缺少监督约束而出现扩张恣意滥用的风险呢？这也是不得不认真研究解决的新课题。

此外，根据调查工作的需要，调查委员会还可以聘请有关专家参加调查工作。1995年修改地方组织法时，增加规定县级以上地方各级人大会议在审议地方国家机关领导人员的罢免案时，可以不在本次会议对罢免案进行表决，而由主席团提议，经全体会议决定，组织调查委员会进行调查。

提议组织特定问题调查委员会，只要求有理由和根据，不要求提出调查委员会组成方案。日本参议院设有法务、外务、大藏、文教、社会劳动、农林水产、商工、运输、邮政、建设等16个常任委员会。宪法和有关法律在继续赋予全国人大及其常委会特定问题调查权的基础上，还赋予县级以上地方各级人大及其常委会特定问题调查权。这样，体现了对人的处理要十分慎重的原则，避免匆忙决定。我国关于特定问题调查委员会调查权的规定，参考了外国议会的国政调查权。

依照1947年通过的  关于证人在议院之宣誓及证言的法律的规定，证人如作虚伪陈述，处3个月以上10年以下有期徒刑。监督法第四十条第一款规定：委员长会议或者主任会议可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，提请常务委员会审议。其次，从被调查人一方看，独自面对监察机关的强势追诉和调查，没有律师提供法律帮助，也找不到一个可以反映诉求、寻找救济的中立第三方，自我保护的能力和条件较弱。

伪造、隐匿、销毁、调换、私自涂改证据，或者帮助被调查人毁灭、伪造证据的。纪委、监察委的执纪审查部门初步核实所受理的腐败问题线索后，对于存在严重违纪需要追究党纪责任的党员，先进行党纪立案。在调查过程中不仅不受检法机关的制约，而且有权查处检法人员的违纪、职务违法或者职务犯罪行为。三角结构 一、问题的引出 监察委员会的设立是我国事关全局的重大政治改革。

(4)检察机关对于监察机关移送起诉但证据不足、事实不清的案件，可能会退回监察机关补充调查或者自行进行侦查，但因时过境迁等原因，有时难以补充收集到必要的证据。需要指出的是，《草案》规定的留置对象不限于行使公权力的公职人员，而是扩展到涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，加之，犯罪事实的查明是由果及因的回溯过程，在此过程中，不排除有监察人员出于主观上的认识不能或者故意违背职业道德，将无辜之人认定为行贿人或者涉嫌共同职务犯罪，在此意义上可以说，每一公民都可能会遭遇监察留置的适用风险。

如前所论，监察委员会不仅具有明显优越于被调查人的实力，而且在将案件移送检察机关审查起诉后的整个诉讼过程中，依托其全覆盖的监察权力，比检法机关更为强势。尽管学界和实务界对于以审判为中心的全面内涵尚存在认识分歧，但在应当实现庭审实质化，确保庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用这一点上，基本能够达成共识。应当依法告知被调查人程序权利而不告知，影响被调查人权利行使的。在此背景下，面对监察机关移送的证据或事实方面存在问题的案件，尽管绝大多数检法机关会坚守法治原则和法律底线，勇于纠错或者宣布被调查人无罪，但也不排除有些检法机关在压力之下不能发挥实质性的审核和把关作用，降低起诉和裁判标准，从而出现冤错案件。

2017年发布的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》第25条规定，经过初步核实，对存在严重违纪需要追究党纪责任的，应当立案审查。履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。具体而言，检察机关在监察委员会调查职务犯罪的程序中应当主要发挥以下功能： 其一，对监察委员会使用的强制措施和技术调查措施予以司法审查和控制。对于情节较重的，应当向监察机关发出纠正违法通知书。

[14]《草案》也规定，讯问、搜查和技术调查等措施只能对涉嫌职务犯罪的被调查人采取。调查人员应当回避而不回避的。

认为涉嫌职务犯罪的，则移交增设的专司职务犯罪调查的部门进行刑事立案和调查，使得外界由此能够知悉案件的进展情况，被调查人也可以采取相应措施保护自己的合法权益，检察机关亦可由此介入和监督监察委员会的调查活动。(2)在过去党纪调查、职务违法调查与职务犯罪侦查的权力分别由纪检监察机关、检察机关行使时，尚且存在以较为宽松的纪检监察调查程序/手段规避严格的侦查程序/手段适用的问题，当纪委、监察委员会统一行使这三种权力后，采取此类做法将更为容易且更具隐蔽性，因为无论是被调查人还是外界都不易区分和判断何时进入到职务犯罪调查阶段。

其四，对被调查人、利害关系人等相关人员的合法权益予以保障。监察委员会对职务违法的调查活动中，也不能采取只针对职务犯罪的扣押、技术侦查等措施。此外，从理论上讲，允许律师在监察委员会调查职务犯罪阶段介入，并为其辩护行为提供适当的时空保障，也是实现高效反腐与法治反腐合理平衡的重要举措。非法搜查他人身体、住宅，或者非法侵入他人住宅的。[10]究其原因，如前所述，可能主要是由于监察委员会的监察对象如此之广、调查权力如此之大以及调查措施的使用如此灵活。从北京市、山西省、浙江省监察体制改革的试点情况看，监察委员会对职务犯罪调查的程序构造是典型的线性结构模式。

这是近30年来我国刑事程序法治建设实践的内在要求，也是对国家尊重和保障人权宪法规定的贯彻落实。[5] 第二，监察机关与被调查人的权利配置严重失衡，被调查人的合法权益存在被侵犯之虞。

依据正当程序原则和比例原则，应当实行监察机关申请、检察机关审批的制度，不能由监察机关自己决定、自己执行，而且检察机关在批准后还应当定期进行羁押必要性审查，在发现没有继续留置必要时，应当通知监察机关变更调查措施或者释放被留置人员。参见施鹏鹏：《国家监察委员会的侦查权及其限制》，载《中国法律评论》2017年第2期。

当职务犯罪侦查权转隶到监察机关以后，线性结构的监察委员会调查程序排斥检察机关的介入。由此，被调查人的权利保障状况主要取决于监察机关及其工作人员的职业道德、法律素养和内控机制。

在特殊情况下，决定采取留置措施的监察机关报上一级监察机关批准，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。当然，由于我国目前的宪政体制和法治环境具有自身的独特性，目前在监察委员会调查职务犯罪的程序中引入法院的司法审查机制，可能操之过急，时机并未成熟。监察人员在对违纪违法或者职务犯罪的查处过程中，也可能会实施贪污受贿、滥用职权、玩忽职守、刑讯逼供、暴力取证、徇私枉法等方面的犯罪。立案撤案的决定、调查权力的行使以及调查措施的采取，主要委诸于监察机关的自行把握和自我约束，合法与否、妥当与否都是监察机关自我判断的事情，被调查人、利害关系人不服，只能向监察机关申诉。

据报道，山西省纪委、监察委建立起执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制，共设10个纪检监察室，其中1至8室为执纪监督部门，9至10室为执纪审查部门。[3] 不过，从过去近30年来检察机关对职务犯罪侦查的经验和教训来看，采行线性结构模式建构监察委员会调查职务犯罪的程序也存在一些不容回避的风险。

鉴此，在全面推进依法治国的背景下，检察机关应当着重从以下方面加强对职务犯罪调查措施的审查和控制：一是确立留置措施的检察审批制度。[12] 不仅如此，立案程序也呈混沌状态。

据此，不仅侦查和审查起诉活动要按照裁判的标准和要求运行，确保侦查、审查起诉的案件事实和证据经得起法律的检验[4]，而且应当密切侦诉关系，打破公检法各管一段的流水作业模式，加强检察机关对侦查活动的监督和指导，同时警察应当配合检察机关的起诉指控活动，出庭证明侦查取证行为的合法性。贪污、挪用、私分、调换以及违反规定使用查封、扣押、冻结的财物。

主要表现在：(1)监察委与纪委合署办公，一套人马，两块牌子，纪委书记兼任监察委主任，既有权进行党纪调查，又有权进行职务违法调查和职务犯罪调查，党权、行政权与司法权合一。以最为严厉的留置措施来说，不仅违反比例原则，既适用于职务犯罪调查，也适用于严重职务违法的调查，而且只是采取上提一级的审批方式，制约机制较弱。从试点地区的做法和《草案》规定看，在监察委员会的调查活动中，留置不仅取代了以往纪检监察机关使用的双规、两指措施，而且取代了以往检察机关在职务犯罪侦查中使用的拘留、逮捕等措施，期限长达3－6个月。参见韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期。

作者简介：周长军(1969－)，男，山东济宁人，法学博士，山东大学法学院教授、博士生导师，主要研究方向：刑诉法学和刑法学。[2]浙江监察机关移送起诉的案件平均留置42.5天，比前三年纪委两规和检察机关侦查阶段的平均用时缩短64.4%。

二是，结合具体案情，分别采用同步立案、先执纪审查后监察调查、先监察调查后执纪审查等模式。【注释】 基金项目：本文系国家社科基金项目基于犯罪嫌疑人权利保障的监察委员会调查权研究(17BFX055)、青岛市社科规划研究项目监察委员会的刑事调查措施研究和山东大学自主创新基金重点项目(IFW12092)的阶段性成果。

不过，既有研究大多聚焦于某一制度的讨论、完善或者某些法条的阐释和修改，对于监察委员会调查职务犯罪程序的性质不仅存在很大争议，而且如何在关注犯罪打击的同时兼顾正当程序原则建构其程序构造方面，研究明显不足，从而影响了理论研究对于改革实践的引领性和指导性。在此情况下，由于监察机关比较强势，不同意撤案或者不起诉，因而可能导致案件长期悬置而得不到终结，当然也可能出现检察机关草率提起公诉的结果，这些都会损害被调查人的合法权益。

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